Кыргызстан и парламентская форма правления: опыт разочарования. Часть 1

В июле и октябре 2009 г. мною были опубликованы статьи, посвященные проблемам развития парламентаризма в Кыргызстане. С тех пор в стране приняли новую Конституцию, закрепившую важнейшие принципы парламентской формы правления, успели даже внести изменения, которые, как считается, еще более укрепили правовые основы парламентаризма.

Сегодня логично поинтересоваться, действительно ли ситуация с парламентаризмом в нашей стране изменилась к лучшему? Очень трудно обсуждать будущее какой-нибудь системы правления, не определившись с тем, что она представляет собой на самом деле. В связи с чем, считаю необходимым обратить внимание читающей публики на некоторые аспекты становления и развития отечественного парламентаризма с позиций уже сегодняшнего дня.

В августе 1989 г. профессор Л.И. Левитин представил автора статьи, недавно закончившего с отличием юридический факультет КГУ имени 50-летия СССР, народному депутату Киргизской ССР и СССР, известному кинорежиссеру Т. Окееву, которому нужен был помощник по правовым вопросам. С тех пор моя профессиональная биография прямо или косвенно была связана с законотворческой деятельностью кыргызского парламента, в том числе, в качестве полномочного представителя двух президентов республики в Жогорку Кенеше. Соответственно имел возможность наблюдать, и не только, за перипетиями развития парламентаризма в стране.

Время от времени полезно оглядываться назад. В эпоху перемен взгляд назад может оказаться даже более плодотворным, чем напряженное разглядывание неясных и постоянно ускользающих очертаний будущего. Оглядываясь в прошлое, беря уроки истории, мы должны впитывать все лучшее, все полезное, что оставил нам опыт предшествующего поколения политиков и управленцев. Нельзя огульно перечеркивать или очернять прошлое. Тернистый путь становления парламентаризма в нашей стране может быть очень даже поучительным не только для действующего депутатского корпуса Жогорку Кенеша, аппарата президента и правительства, но и всего общества, памятуя одного мудреца, который сказал: «Кто не помнит своего прошлого, обречен пережить его снова».

Cегодня в обществе вновь разворачивается дискуссия о парламентской форме правления, о месте и роли Жогорку Кенеша на современном этапе государственного строительства. В связи с чем считаю необходимым обратить внимание депутатов парламента, общественных и политических деятелей, а также читающей публики на некоторые аспекты становления и развития отечественного парламентаризма.

О парламентаризме

Во второй половине 20 века возникло обобщающее понятие «парламентаризм», под которым понимается система политической организации государства с четким разграничением функций законодательной и исполнительной властей при привилегированном положении парламента в качестве представительного органа народовластия. Это понятие весьма объемно. С одной стороны, оно отражает главенствующее положение парламента в механизме разделения государственной власти, а с другой – принципы функционирования и устройства парламента и взаимоотношений с другими государственными органами.

Между тем в обществе зачастую отождествляют понятия «парламент» и «парламентаризм». В действительности же, наличие парламента в системе органов государственной власти еще не означает существования в государстве парламентаризма.

Так, за более чем полувековое существование в Киргизской ССР представительного органа – Верховного Совета, парламентаризм в стране так и не утвердился, поскольку реальная власть находилась в руках республиканской партийной организации КПСС, законы рождались в недрах партийных органов и подконтрольных им Президиуме Верховного Совета и формально утверждались на пленарных заседаниях Верховного Совета, собиравшемся в лучшем случае, по два раза в год.

Парламентаризм возникает и существует тогда, когда в государстве действует развитая многопартийная политическая система, парламент наделяется полномочиями не только принятия законов, но и полномочиями по контролю за исполнением законов, формированию правительства и других государственных органов, осуществляет контроль за деятельностью правительства.

Как известно, суть демократии заключается в том, что члены общества могут иметь и, как правило, имеют различные взгляды практически на каждую серьезную общественную проблему, причем в решении важных вопросов участвуют представители всех слоев общества, представляющие различные взгляды. Именно парламентаризм создает возможность на принципах гласности и свободы принимать законодательные решения по воле большинства, не умаляя при этом права меньшинства.

Без парламентаризма невозможно обуздать рвущуюся к наживе элиту, честно распределять бюджет, контролировать чиновничий аппарат. Коррупция, бюрократия, непрофессионализм управленцев порождены, как правило, их бесконтрольностью. А никто лучше не проконтролирует чиновника, чем выборный независимый контролер, каковым является депутат представительного органа. Такой механизм парламентаризма исправно действует в Европе и США, в Канаде, Индии, Японии, Южной Корее и других развитых странах Юго-Восточной Азии.

В Кыргызстане парламентаризм пока не приживается. Почему? В истории кыргызского парламента нет подвигов. Парламент в Кыргызстане всегда был робким, нерешительным и суетливым, он всегда занимался тем, что не было интересно совершенно никому, кроме исполнительной власти. Практически все созывы Жогорку Кенеша в годы независимости не сумели отстоять себя, не смогли доказать в политической борьбе свое право на ведущую роль в системе власти, не создали благородных мифов для подражания, за исключением, пожалуй, Верховного Совета Киргизской ССР 12 созыва - «легендарного парламента».

В итоге, начиная со второй половины 90-х годов 20 века, парламент фактически превратился в придаток президентского аппарата с «марионетками», имеющими «агрессивно-послушное большинство» и способными за счет этого принимать любые законы, вплоть до изменения Конституции.

Для сведения депутатов Жогорку Кенеша: в 1789 году французский король Людовик XVI приказал депутатам Национального собрания (парламента) разойтись, но они не подчинились и не разошлись. «Мы оставим наши места лишь под напором штыков!» – заявили они. Эти люди проявили мужество, а ведь рисковали головами. Гильотины тогда еще не было, но виселицы были, и тюрьмы-крепости были - Бастилия еще стояла. Что, так уж они были уверены в поддержке народа? Совсем нет, французский народ на тот момент в большинстве своем был настроен промонархически. Просто депутаты показали мужской характер, не испугались. И король вынужден был уступить!

Вот что делает прочным парламентаризм и легальную политическую оппозицию в развитых странах Европы, Северной Америки и Азии – подвиги представительных органов, совершенные во имя идей и принципов, так формируются национальные мифы, которые управляют политическим поведением народа и государственного аппарата.

Легендарный парламент

Развитие парламентаризма в Кыргызстане было трудным, извилистым, и на самом деле мы находимся только на начальном этапе его становления. Большую роль в этом процессе сыграл на заре независимости Верховный Совет Киргизской ССР двенадцатого созыва (с мая 1993 г. – Жогорку Кенеш Кыргызской Республики), работавший с апреля 1990-го по сентябрь 1994 г.

Этот Верховный Совет последнего советского созыва стал первым полноценным парламентом в Кыргызстане, который действовал как независимый законодательный орган власти и был при этом представительским.

Избранный в условиях и по законам позднего советского периода, он вобрал в себя многие противоречия своего времени, но сумел принять немало судьбоносных решений, закрепивших правовой фундамент функционирования Кыргызстана в качестве независимого государства и внедрении в государственном управлении принципов парламентаризма. И остался в нашей истории как «легендарный парламент».

Наверное, в первый и последний раз в законодательном органе собрались действительно лучшие 350 представителей народа Кыргызстана: начиная от простых, зато прославивших себя в соцсоревнованиях и увешанных наградами чабанов, доярок, рабочих и заканчивая элитой тогдашней партийно-хозяйственной, научной и творческой интеллигенции. Следует отметить, что политическую закалку в легендарном парламенте прошли будущий первый президент республики А. Акаев, будущие премьер-министры Т. Чынгышев, А. Джумагулов А. Муралиев, Ф. Кулов, будущие спикеры Жогорку Кенеша М. Шеримкулов, А. Эркебаев, О. Текебаев, государственные и общественные деятели М. Абдылдаев (ныне депутат Жогорку Кенеша 6 созыва), Ч. Баекова, К. Акматов, Б. Аматов, Ж. Сааданбеков и многие другие.

Уже на первой сессии вновь избранного Верховного Совета Киргизской ССР 12 созыва, состоявшейся 10-15 апреля 1990 г., были сделаны решительные шаги в утверждении политического плюрализма. Сегодня многим людям трудно понять, что это было за событие. За телетрансляциями заседаний Верховного Совета глубоко за полночь следила вся страна. И было на что посмотреть и послушать!

Те дни показали, что в Верховном Совете республики оказалось довольно много свободно и трезво мыслящих независимых парламентариев, которых мы сегодня назвали бы оппозиционными. Несмотря на малочисленность, они сумели взять инициативу в свои руки и повлияли на драматургию первой и последующих сессий сильнее и убедительнее, чем растерянное, так называемое «агрессивно-послушное большинство» в парламенте.

Так, уже на первой сессии отдельными демократически настроенными депутатами был поднят вопрос об учреждении в республике поста президента Киргизской ССР. Однако консервативная часть депутатского корпуса во главе с партийно-номенклатурной верхушкой Верховного Совета выступила против этой инициативы. Аргумент противников идеи учреждения поста президента республики сводился к тому, что данный вопрос прежде нужно согласовать с Центром (т.е. с Москвой).

Одним из важнейших вопросов повестки дня первой сессии Верховного Совета 12 созыва стал седьмой вопрос повестки: «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Киргизской ССР (о предложениях ЦК Компартии Киргизии по статьям 6 и 7 и по другим статьям Конституции Киргизской ССР)». Напомню: в статье 6 действовавшей тогда Конституции Киргизской ССР 1978 г. было закреплено, что руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза.

По результатам горячей дискуссии, 12 апреля 1990 г. Верховный Совет утвердил новую редакцию указанной нормы, положившей конец безраздельной монополии на власть КПСС: «Коммунистическая партия Киргизии, профсоюзные, комсомольские, другие общественно-политические и иные общественные организации и массовые движения через своих представителей, избранных в Советы народных депутатов, и в других формах участвуют в выработке государственной политики, в управлении государственными и общественными делами».

Через полгода, внеочередная вторая сессия Верховного Совета 24 октября 1990 г. все же принимает решение об учреждении института президента республики и включает в повестку дня вопрос о проекте Декларации о государственном суверенитете.

27 октября 1990 г. Верховный Совет Киргизской ССР избрал на пост президента Аскара Акаева - президента Академии наук республики, депутата Верховного Совета СССР. Первый секретарь ЦК Компартии Кыргызстана А. Масалиев в отличие от своих коллег – партийных руководителей других среднеазиатских республик, проиграл еще в первом туре выборов.

Декларация о государственном суверенитете Республики Кыргызстан, принятая на третьей сессии Верховного Совета 15 декабря 1990 г., открыла новую страницу в истории страны. Кыргызстан встал на путь конституирования себя в качестве суверенного демократического государства. Причем Верховный Совет не только объявил о государственном суверенитете после прибалтийских республик и России, но и фактически отказался от идеологии марксизма-ленинизма, убрав из названия республики термин, характеризующий политический режим - «советская социалистическая».

Особенностью Декларации стало закрепление в ней принципов правового государства: верховенство Конституции Республики Кыргызстан на своей территории; осуществление государственной власти на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви; осуществление политической жизни на основе принципа идеологического плюрализма.

В 1991-94 годах «легендарный парламент» принял следующие судьбоносные для кыргызской государственности решения: Декларацию о государственной независимости и постановление о запрете деятельности Коммунистической партии и национализации ее собственности (31 августа 1991 г.); новую Конституцию Кыргызской Республики (5 мая 1993 г.); о введении национальной валюты (10 мая 1993 г.); о принятии государственной символики Кыргызстана: герба (14 января 1994 г.), гимна (18 декабря 1992 г.) и флага (3 марта 1992 г.).

На мой взгляд, принятие легендарным парламентом указанных исторически значимых решений объясняются не только выдающимися дарованиями и стойкостью тогдашних народных избранников и первого президента Кыргызской Республики А. Акаева, но и общественно-политической ситуацией в целом, сложившейся на тот период в СССР. Чтобы понять, почему все это оказалось возможным, надо вспомнить времена, когда они захотели и смогли это сделать.

То было время гражданского и национального подъема, советское общество находилось на переломе, тоталитарный политический режим трещал по всем швам. 22 мая 1989 г. начал свою работу первый (и как оказалось впоследствии – последний) Съезд народных депутатов СССР. Уже после первого заседания за его работой начала внимательно следить вся страна.

В рамках модной тогда политики гласности, Центральное телевидение в течение тех двух недель показывало прямые трансляции заседаний Съезда. И это, полагаю, стало началом конца СССР. Во всяком случае, яркие, проникновенные выступления на съезде главного критика советской системы прославленного физика-ядерщика Андрея Сахарова, «партийного» диссидента Бориса Ельцина, известного экономиста Гавриила Попова, юристов Анатолия Собчака, Алексея Казанника, Тельмана Гдляна, Николая Иванова, представителей прибалтийских республики Витаутаса Ландсбергиса, Казимиры Прунскене и многих десятков других депутатов, показали, что единого народа в Советском Союзе как такового нет, как нет и единой идеологии, и единого политического режима.

Во всех уголках Союза люди с удивлением и восхищением смотрели, как с официальной трибуны в присутствии Генерального секретаря ЦК КПСС М. Горбачева эти народные избранники развенчивали коммунистическую идеологию, подвергли резкой критике деятельность правоохранительных органов и армии, которые жестко подавляли народные волнения в Грузии, Азербайджане и Литве, предлагали и обосновывали необходимость проведения назревших политических и экономических реформ.

То есть можно утверждать, что именно Съезд народных депутатов СССР образца 1989 года и его яркие представители «разбудили» наше самосознание и оказали решающее морально-психологическое воздействие на деятельность депутатов легендарного парламента и руководства республики.

Между тем, уже осенью 1991 г. перед властями молодого независимого государства со всей остротой встали вопросы определения стратегии социально-экономических реформ и характера политического режима. Кроме того, имела место вполне объяснимая в условиях переходного периода борьба за портфели и «теплые места» в верхних и средних эшелонах власти и связанные с ней политические интриги, создание всевозможных блоков, группировок, отстаивающих различные интересы, вплоть до кланово-трайбалистских.

Все это перманентно создавало напряженную ситуацию во всех ветвях власти, снижало практическую значимость их деятельности, тормозило проведение жизненно важных реформ. Причем негативные процессы разворачивались на фоне нарастающего социально-экономического кризиса, разрыва экономических связей между республиками Союза, падением производства, дефицитом товаров первой необходимости, обнищания значительной части населения, психологического шока, вызванного распадом СССР и начавшегося отъезда из страны части русскоязычного населения.

Причины самороспуска легендарного парламента

Противоречия между президентом Акаевым и правительством с одной стороны, и Жогорку Кенешем с другой, достигли высокого накала с принятием 5 мая 1993 г. новой Конституции Кыргызской Республики. Конституция закрепила такую систему организации власти, которая по основным параметрам соответствовала общепринятым демократическим принципам парламентаризма.

Жогорку Кенешу в процессе принятия новой Конституции удалось «отвоевать» обширные полномочия в сфере принятия кадровых решений и по осуществлению контроля за исполнением законов, что означало всеобъемлющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти. Именно Жогорку Кенеш определял основные направления внутренней и внешней политики государства, были созданы предпосылки для внедрения централизованной системы представительных органов местного самоуправления во главе с Жогорку Кенешем.

Неудивительно, что легендарный парламент с энтузиазмом взялся за осуществление своих новых конституционных полномочий и, в первую очередь, кадровых и контрольных полномочий. Противостояние между президентом и правительством с одной стороны, и Жогорку Кенешем с другой, получило новое качество и к началу 1994 г. вступило в решающую фазу.

Как правило, высокое напряжение политических баталий приходилось на очередные сессии Жогорку Кенеша. Об этом в первую очередь можно судить, изучая повестки дня сессий. На заседаниях сессий, в особенности в конце 1993 – весной 1994 гг., систематически завязывались политические интриги, выявлялись противоборствующие группировки, оглашались скандальные заявления, документы и создавались депутатские комиссии по их расследованию. В качестве примера можно привести оружейный скандал, связанный с поставками вооружения в Таджикистан, где шла гражданская война, или так называемый «золотой» скандал, связанный с деятельностью в нашей стране швейцарско-канадской компании «Сиабеко» во главе с небезызвестным международным аферистом Б. Бирнштейном.

Летом 1994 г. в Кыргызстане разразился парламентский кризис, завершившийся в начале сентября так называемым «самороспуском» легендарного Жогорку Кенеша.

При этом необходимо отметить, что в период 1992-95 гг. борьба за власть между исполнительной и законодательной ветвями власти шла по всему СНГ, тон в этой политической борьбе ветвей власти задавала Россия. Там борьба за власть между президентом Б. Ельциным и Верховным Советом во главе с Р. Хасбулатовым и переметнувшимся на сторону парламента вице-президентом А. Руцким, развернулась особенно жестко и завершилась стрельбой из танковых орудий в начале октября 1993 г. по зданию российского Верховного Совета и его силовым разгоном.

Основная причина этих противостояний между законодательной и исполнительной ветвями власти кроется в сфере экономики. В начале 90-х годов в государствах СНГ приступили к реализации экономических реформ по рекомендациям Международного валютного фонда и Всемирного банка. Первым делом начали с разгосударствления и приватизации государственной и колхозно-кооперативной собственности. То есть, обладание властными полномочиями и, в первую очередь, осуществление контроля за приватизационными процессами стало означать возможность обладания немалыми материальными ресурсами.

Надо полагать, что победа президентских сил в России придала уверенности и нашим властям. К лету 1994 г. произошла консолидация аппарата президента и правительства, в том числе части депутатского корпуса, связанного с исполнительной властью. В начале июля 1994 г. 15 сессия Чуйского областного кенеша по инициативе главы областной государственной администрации Ф. Кулова выступила с предложением об учреждении двухпалатного парламента и внесении соответствующих изменений в недавно принятую Конституцию.

В свою очередь, в сентябре 1994 г. Жогорку Кенеш готовился огласить материалы депутатских комиссий по «золотому делу» и по проверке участия отдельных депутатов Жогорку Кенеша, членов правительства и глав местных государственных администраций в приватизации государственной собственности.

Очередная сессия Жогорку Кенеша, запланированная на 13 сентября 1994 г. не состоялась из-за отсутствия кворума: в начале августа 160 депутатов подписались под обращением к президенту Акаеву, в котором обвинили парламент в политических интригах, торможении реформ и отказались участвовать в его работе. Президиум Жогорку Кенеша не остался в долгу, обратившись с воззванием к гражданам («Народ должен знать правду»), в котором категорически отверг указанные обвинения и обвинил президентский аппарат в организации саботажа сессии парламента.

Между тем в поддержку Жогорку Кенеша выступили депутаты и участники 17 сессии Ошского областного кенеша, раскритиковавшие инициативу Чуйского областного кенеша об учреждении двухпалатного Жогорку Кенеша.

В принятом Ошским областным кенешем обращении особо было отмечено следующее: «Реализация подобного предложения приведет к полному пересмотру Конституции Кыргызской Республики. Во-первых, это противоречит составляющему самую сердцевину Конституции разделению власти на три ветви… и фактически упраздняет профессиональный парламент как таковой. Во-вторых, двухпалатный парламент, в который предлагается преобразовать Жогорку Кенеш, оправдывает себя только в государствах с федеративным устройством.

В таком случае необходимо внести в Конституцию изменение, провозглашающее Кыргызстан не как унитарное, а как федеративное государство. В нынешних условиях, когда у нас все еще сохраняются родовые, региональные противоречия, это может привести к совершенно непредсказуемым негативным последствиям. … С учетом всего вышеизложенного, в интересах сохранения общественного спокойствия в республике Ошский областной Кенеш считает необходимым категорически отвергнуть любые предложения о внесении каких бы то ни было изменений в Конституцию».

На стороне Жогорку Кенеша выступил также Президиум Совета Федерации профсоюзов Кыргызстана, который задался вопросом: почему парламент республики кому-то стал неугоден, во имя чего поднимается шум, разжигаются страсти? Президиум Совета Федерации профсоюзов посчитал, что вопросы о роспуске парламента и проведении референдума должны решаться в соответствии с Конституцией и законами.

Таким образом, попытки Жогорку Кенеша реализовать на практике контрольные функции, привело к парламентскому кризису в июле-сентябре 1994 г. и уходу «легендарного парламента» с политической арены. Поистине, Верховный Совет 12-го созыва стоял на разломе эпох, сам стал средоточием борьбы за власть и пал жертвой этой борьбы. Весь опыт его деятельности - и негативный, и позитивный - хороший урок для отечественного парламентаризма.

Десятилетие спустя судьбу легендарного парламента повторил Жогорку Кенеш 3-го созыва (март 2005 г. – сентябрь 2007 г.), также вступивший в яростную схватку за властные полномочия с президентом К. Бакиевым и правительством. Тот парламент осуществил конституционный переворот, приняв 8 ноября 2006 г. новую Конституцию с парламентской формой правления. Однако проиграл борьбу за власть и в сентябре 2007 г. был распущен президентским указом.

(продолжение следует)

Мурат Укушов, заслуженный юрист Кыргызской Республики.