Бороться с коррупцией или противодействовать коррупции – что важнее?
Новый импульс в борьбе с коррупцией придало выступление главы государства С.Жээнбекова на заседании Совета безопасности Кыргызской Республики 8 февраля 2018 г., рассмотревшем вопрос «Об актуальных мерах по борьбе с коррупцией в судебных, правоохранительных и надзорных органах Кыргызской Республики» и соответствующее решение Совета безопасности, подписанное им 13 февраля 2018 г. Однако несмотря на то, что в последние 7-8 месяцев в деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией произошли существенные изменения как организационного, так и количественного характера, ситуация в этой сфере не претерпела прорывного, «революционного» характера.
У государства продолжают воровать миллиарды: как информировала на днях общественность Государственная служба по борьбе с экономическими преступлениями (Финансовая полиция) «за 2018 год выявлено 1 тысяча 317 правонарушений, ущерб по которым составил более 5,3 миллиарда сомов. Возмещено на сегодня более 3,2 миллиарда сомов» (источник: ИА 24 kg, 15:01, 17 октября 2018). Через неделю поступило «пренеприятнейшее известие» - Всемирный экономический форум (ВЭФ) во вторник (23 октября т.г.) опубликовал свой ежегодный индекс коррупции в рамках «Глобального отчета о конкурентоспособности»: Кыргызстан вошел в тридцатку самых коррумпированных государств мира (источник: ИА 24 kg, 18:05, 24 октября 2018). И как тут не вспомнить известное изречение В.С. Черномырдина (глава Правительства России в 1992-1998 годы): «Хотели как лучше, а получилось как всегда.»
Да, в последние полгода общество стало свидетелем «посадки» бывших и действующих чиновников высшего ранга, но следует иметь в виду, что возбужденные уголовные дела еще должны будут рассмотрены в суде. А, как известно, реализованные в последние два десятилетия «реформы» правоохранительных органов отрицательно повлияли на качественный уровень следственных органов. Возможно, суды еще сотворят «сенсацию».
На самом деле ожидать перелома ситуации в борьбе с коррупцией в ближайшее время не стоит. Потому что перелом ситуации предполагает революционный путь развития антикоррупционной политики, для которого в настоящее время предпосылок пока еще не создано. Сегодня антикоррупционная политика государства в основном сосредоточена не на борьбе с явлениями коррупции, а на борьбе с коррупционерами.
Между тем все же необходимо разделить два понятия: «борьба с коррупцией» и «противодействие коррупции». Борьба – это подавление и уничтожение, а противодействие – это еще и устранение причин возникновения и роста негативных процессов и явлений.
Противодействие коррупции, в отличие от борьбы с этим общественно-негативным явлением, включает в себя деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества и граждан: 1) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); 2) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); 3) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Следовательно, государство должно сосредоточить свои усилия, в первую очередь, на противодействии коррупции.
Для успешного противодействия коррупции сегодня необходимы революционные изменения в антикоррупционной политике
Политическая воля на борьбу с коррупцией, которую в настоящее время демонстрирует глава государства С.Жээнбеков, сама по себе не сможет гарантировать успеха, поскольку субъекты борьбы с коррупцией – правоохранительные органы - обладают определенной политической и ментальной спецификой.
Следует иметь в виду, что действующая система правоохранительных органов – это учреждения, существующие по своим внутренним законам и негласным обычаям, сложившимся за многие десятилетия. У них своя логика функционирования, во многом определяемая ведомственными и корпоративными интересами.
Немаловажным фактором в комплексе причин слабой эффективности противодействия коррупции правоохранительных органов выступают ведомственные и корпоративные интересы сотрудников органов внутренних дел, прокуратуры, других правоохранительных органов, судов, а также стереотипы мышления руководителей, от которых зависит непосредственное воплощение в жизнь политической воли руководства страны на борьбу с коррупцией, проведение реформы правоохранительных органов и судов. То есть, с ментальным и социально-психологическим факторами правоохранителей (типа «правители приходят и уходят, а органы остаются») одним только волевым усилием политического руководства покончить сложно.
Многолетние реформы не привели к качественным изменениям в правоохранительной и судебной системе. Представляется, что правоохранительная и судебная система будет не просто тормозом борьбы с коррупцией - она способна стать могильщиком. Во-первых, потому, что в процессе правоприменения эта система обладает возможностью выхолостить нормы любых законов, какими бы справедливыми и прогрессивными они не являлись. Во-вторых, потому, что на самом деле правоохранительная система состоит вовсе не из ангелов, и может стать соблазном (соблазнителем) для властей продолжить, используя ее, манипулирование правом в борьбе за власть и перераспределение собственности и финансовых ресурсов.
Накопившиеся системные пороки правоохранительных органов не могут быть преодолены только бюрократическими средствами. Бороться с коррупцией исключительно методами и средствами правоохранительных органов - значит бороться только с последствиями, но не с причинами, порождающими коррупцию в «теле» государства. Это как в медицине – профилактика лучше, чем лечить саму болезнь.
Между тем международно-правовые документы по вопросам противодействия коррупции одним из факторов эффективности противодействия коррупции предусматривают взаимодействие государства с гражданским обществом. Поэтому к борьбе с коррупцией и, в целом - с преступностью, необходимо привлекать общественность страны. В этом и состоит залог успешности претворения в жизнь президентской антикоррупционной политики.
В целях дальнейшего совершенствования государственной антикоррупционной политики следует решить ряд первоочередных задач.
Задача первая
Для успешного противодействия коррупции Кыргызстану сегодня необходимы революционные изменения в антикоррупционной политике. Размах и масштабы коррупции в Кыргызстане общеизвестны. Между тем факты пораженности высших эшелонов власти Кыргызстана коррупцией может привести в обществе к выводу о полной бесполезности и безнадежности какой-либо дискуссии на тему поисков путей выхода из острейшего политического и морального кризиса в нашей стране.
В Кыргызстане не раз предпринимались попытки систематизировать борьбу с коррупцией, принимались стратегии борьбы с коррупцией - последняя стратегия была утверждена Указом Президента «О Государственной стратегии антикоррупционной политики Кыргызской Республики и мерах по противодействию коррупции» от 2 февраля 2012 года № 26. Но все стратегии носили формальный и декларативный характер, а в последней стратегии фактически отказались от практики планирования антикоррупционной деятельности государственных органов по противодействию коррупции.
Значительная часть реализованных антикоррупционных мер касается в основном технических вопросов: таких как введение деклараций о доходах государственных и муниципальных служащих и их близких родственников, дополнение деклараций сведениями о расходах этих же категорий лиц, внедрение механизмов проверки деклараций, регулирование государственных закупок и конфликтов интересов, которые едва ли можно назвать ключевыми для решения проблемы коррупции в нашей стране.
Основным недостатком ранее принятых антикоррупционных мер были: отсутствие не подверженной «шараханиям» политической воли; «некачественное» антикоррупционное законодательство, отсутствие специализированной государственной структуры, для которой системное противодействие коррупции было бы основной функцией; и самое главное - «боязнь» власти привлекать к сфере противодействия корруцпии представителей гражданского общества.
Поэтому для повышения эффективности противодействия коррупции необходимы принципиально новые подходы. Нужна всем понятная новая национальная стратегия противодействия коррупции, учитывающая, что противодействие коррупции – это дело не только государственных органов, но и всего общества. Требуется внесение революционных корректив в антикоррупционное законодательство в целях создания принципиально новых правовых условий борьбы с коррупцией.
Так, действующая Государственная стратегия антикоррупционной политики уже морально устарела и не отвечает целям повышения эффективности противодействия коррупции, борьбе с организованной преступностью и отмыванием преступных доходов. Нуждаются в дальнейшем совершенствовании правовые, социально-экономические, политические и иные меры, направленные на противодействие коррупции, требуется оптимизация механизма реализации положений нормативных правовых актов, направленных на борьбу с коррупцией. Для этого необходимо:
1) Разработать и утвердить указом Президента Национальную стратегию противодействия коррупции в Кыргызской Республике на 2019-2024 годы. Новая Стратегия должна полностью соответствовать требованиям Конвенции ООН против коррупции. Также Стратегия значительной степени должна учитывать позитивный опыт и других стран. Представляется, что было бы целесообразно максимально учесть так называемые «Двадцать руководящих принципов в борьбе с коррупцией», которые были приняты 7 октября 1997 г. на 101-й встрече министров юстиции европейских стран.
Речь идет о рекомендациях по выработке и координации соответствующей антикоррупционной уголовной политики, в частности: 1) о криминализации коррупционных деяний; 2) об обеспечении соответствующих мероприятий по аресту и лишению прав на доходы от преступной коррупции; 3) об ограничении иммунитета от розыска, преследования или осуждения за преступления, связанные с коррупцией; 4) о необходимой специализации лиц и органов, отвечающих за борьбу с коррупцией; 5) об обеспечении соответствующих мероприятий для предотвращения использования юридических лиц в качестве ширмы для преступного извлечения незаконной выгоды, противоречащей должностным обязанностям в ущерб правам других лиц; 6) положение о создании соответствующего «Кодекса поведения» чиновников и депутатов разного ранга.
При этом особо хотелось бы отметить рекомендацию обратить внимание на тесные связи коррупции с организованной преступностью и отмыванием денег и рекомендацию о необходимости формирования антикоррупционного общественного мнения.
2) Для реализации Национальной стратегии по противодействию коррупции необходимо разработать и утвердить указом Президента Кыргызской Республики Национальный План противодействия коррупции в Кыргызской Республике на 2019-20124 годы.
В Плане должны содержаться конкретные рекомендации Жогорку Кенешу, Правительству, Верховному суду, Счетной палате, Генеральной прокуратуре, и другим государственным органам по исполнению этого Плана, а также определены ответственные должностные лица, сроки и порядок отчетности органов власти об исполнении мер, предусмотренных данным Планом.
Задача вторая
Предотвращать и предупреждать коррупцию гораздо эффективнее, чем бороться с ее последствиями - это аксиома. Деятельность государственных органов в этом направлении на сегодняшний день представляются крайне неэффективными, отсутствует соответствующая координация, действия их случайны, отрывочны и непоследовательны.
Основным принципом противодействия коррупции действующий Закон «О противодействии коррупции» определяет все же приоритетное применение комплекса мер по ее предупреждению.
Для предупреждения коррупции необходимы системные и комплексные меры по выработке и реализации антикоррупционной политики. Системность заключается в том, чтобы принять и реализовать комплексную программу противодействия коррупции в сфере законодательства, в организационно-административной сфере, в сфере гражданского общества. Нужен координационный центр, способный обобщать и распространять полезный опыт, предлагать методику коррупционной профилактики, основанную на местном и зарубежном опыте, научных разработках, заниматься активной антикоррупционной агитацией, пропагандой, правовым просвещением населения в печатных и электронных СМИ.
Задача третья
Требуется усилить наступление на организованную преступность как социальную основу коррупции. На пресс-конференции 24 октября т.г. Министр внутренних дел К.Джунушалиев подтвердил, что в Кыргызстане есть 3 организованные преступные группы. Необходимо восстановить правовой порядок в регионах, где мафиозные структуры уже стали подменять органы власти и местное самоуправление – по данным СМИ к этим регионам относятся отдельные районы и города почти всех регионов.
Бороться с коррупцией в отрыве от борьбы с организованной преступностью невозможно. Коррупция, в ее наиболее опасных организованных формах, это – по сути, инструмент в руках преступных сообществ для получения сверхдоходов. В этой связи, возможно, следует подумать о создании на принципиально новой основе спецподразделения по борьбе с организованной преступностью. Взяв в качестве примера опыт Грузии, Италии, Китая, России, США, и Японии в борьбе с преступными сообществами.
Следует обеспечить разумную достаточность в процессе гуманизации уголовного законодательства. Нельзя не поддержать меры по гуманизации нашего уголовного и уголовно-процессуального законодательства, которые были осуществлены в последнее время в отношении лиц, совершивших малозначительные преступления. Но нельзя превращать гуманизацию в кампанию по амнистированию членов преступных сообществ, коррупционеров и лиц, привлекаемых к ответственности за совершение серьезных экономических преступлений. Разве не удивляет общество своей «гуманностью» в отношении членов ОПГ судебная практика за последние годы? Безнаказанность – это основной фактор, стимулирующий коррупцию.
Задача четвертая
Необходимо получить реальную картину коррупции и уголовной преступности в целом. В настоящее время органы государственной власти, включая главу государства, фактически не имеют аналитических данных о состоянии законности в районах, городах, областях – в отдельности, и - в целом по стране. То есть, отсутствует реальная картина состояния законности и правопорядка в стране.
Речь идет о комплексном анализе всей системы действующих законов и подзаконных актов, о пробелах в правовом регулировании, систематизации всей информации о том, как реализуются принимаемые законы, о характере и объемах их нарушений. У правоохранительных органов, у каждого в отдельности, есть более или менее точный анализ коррупционной преступности в стране, но ясно, что собственно коррупционная преступность составляет лишь незначительную часть всех совершаемых в стране уголовных преступлений.
Пренебрежение точной информацией о преступности в стране не дает возможности на точной основе строить не только правовую политику, но и принимать обоснованные решения всеми государственными органами по экономическим, социальным и региональным проблемам.
Сегодня в отсутствует точный перечень преступлений коррупционной направленности. Такой перечень безусловно необходим. Следует разграничить преступления коррупционного характера в соответствии с требованиями Конвенции ООН против коррупции и другими международно-правовыми актами в этой сфере. При этом перечень коррупционных преступлений должен быть закреплен в Законе «О противодействии коррупции».
В качестве наглядного примера установления перечня коррупционных преступлений можно привести совместное Указание Генеральной Прокуратуры Российской Федерации и МВД Российской Федерации от 30 апреля 2009 года, в котором определен перечень статей Уголовного Кодекса Российской Федерации коррупционной направленности - всего в данный перечень входит 43 вида уголовных преступлений.
Задача пятая
Необходимо преодолеть так называемые «иммунитеты» различных категорий должностных лиц государственной службы (членов Правительства, депутатов Жогорку Кенеша и местных кенешей, судей и др.) при проведении расследования по делам о коррупции. Иммунитет для указанных категорий должностных лиц должен быть снят если не полностью, то хотя в части, касающейся выявления и пресечения коррупционных преступлений. В противном случае наличие по существу неприкосновенных должностных лиц делает их неуязвимыми перед законом.
Следует иметь в виду, что Конвенция ООН против коррупции не случайно закрепляет положение, согласно которому необходимо обеспечить сбалансированность между любыми иммунитетами или юрисдикционными привилегиями, предоставленными публичным должностным лицам в связи с выполнением ими своих функций, и возможностью в необходимых случаях осуществлять эффективное расследование, уголовное преследование и выносить судебное решение в связи с коррупционными преступлениями (статья 30 Конвенции).
Главное противоречие иммунитета заключается в том, что, с одной стороны - он призван служить гарантией того, что лицо, им обладающее, будет защищено от необоснованного преследования за исполнение своих служебных обязанностей (члена Правительства, депутата, судьи), а с другой – чрезмерные преграды устраняют саму возможность не только привлечения соответствующих должностных лиц к ответственности, но даже проведения в отношении них оперативно-розыскных мероприятий по выявлению и пресечению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, возбуждения уголовного дела, расследования преступления и справедливого судебного разбирательства.
Поэтому установление разумного баланса между необходимостью защиты отдельных категорий должностных лиц, выполняющих важные для государства и общества функции, и недопущением их безнаказанности в случае совершения правонарушений представляется весьма актуальной и политически важной задачей правовой политики государства.
Реализация должностными лицами, наделенными иммунитетом, особых функций, их особый статус должны служить обоснованием не только средств защиты их профессиональной деятельности, обеспечения их неприкосновенности, но и повышенной ответственности за выполнение своих служебных обязанностей, за строгое соблюдение ими законодательных и иных нормативных правовых актов. В случае противоправной деятельности государственных служащих, наделенных иммунитетом необходимо учитывать и повышенную степень общественной опасности их поведения, что должно стать основанием для возложения повышенной ответственности, а не смягчения ответственности, освобождения от нее. Иммунитет не должен являться индульгенцией от привлечения к ответственности.
Задача шестая
Активизация международной кооперации и сотрудничества в борьбе с коррупцией, поиск денежных средств, похищенных в результате коррупционных преступлений и выведенных за рубеж. Следует взять пример с властей Малайзии, Китая, Сингапура, Саудовской Аравии и др. государств, и употребить правовые, дипломатические и иные механизмы на то, чтобы вернуть в страну уведенные из нее денежные средства и тех, кто увел их, и за счет этого запустить двигатель экономики.
Например, Кыргызстан может сотрудничать по вопросу поиска денежных средств, выведенных коррупционерами за рубеж, Венской штаб-квартирой ОЭСР (Организации экономического сотрудничества и развития), куда Кыргызстан дважды в год сдает отчеты по мерам противодействия коррупции. Другой вариант действий – это заключение с иностранными государствами соглашений о правовой помощи по гражданским и уголовным делам, в том числе по коррупционным преступлениям.
Задача седьмая
В Кыргызстане назрела необходимость создания специализированного государственного органа по противодействию и борьбе с коррупцией. Для этого необходимо реорганизовать АКС ГКНБ, образованный Указом Президента «Об образовании Антикоррупционной службы в Государственном комитете национальной безопасности Кыргызской Республики» от 14 декабря 2011 года № 27, создав на его базе Национальное агентство Кыргызской Республики по противодействию коррупции при Генеральной прокуратуре Кыргызской Республики.
Необходимость реорганизации антикоррупционного органа вытекает из следующего.
В настоящее время актуальной проблемой является пересмотр подходов к организационному построению и функциональному наполнению деятельности правоохранительных органов. Прежде всего, это обусловлено необходимостью четкого разграничения полномочий и ответственности в сфере обеспечения национальной безопасности, борьбы с преступностью и коррупцией как «по горизонтали» (между правоохранительными органами), так и «по вертикали» (между центром и органами местного самоуправления), устранения существующего дублирования функций и полномочий.
Например, в настоящее время функции по борьбе с экономическими преступлениями, коррупцией осуществляют 4 ведомства: Прокуратура, Финансовая полиция, Антикоррупционная служба ГКНБ, МВД. Сложившаяся в последние годы практика свидетельствует об избыточном, чрезмерно пристальном и заинтересованном внимании, которое уделяют все без исключения правоохранительные органы деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Следствием этого явились ослабление функций соответствующих правоохранительных органов по предупреждению преступлений против национальной и общественной безопасности (в связи с угрозами, исходящими от международных террористических и экстремистских организаций), против личности, усиливающееся в обществе чувство незащищенности от преступных посягательств, а также весьма низкий уровень доверия правоохранительным органам в целом. Кроме того, возложение на правоохранительные органы функций, не связанных с защитой прав и свобод граждан, общества и государства от противоправных посягательств, распыляет их силы и средства.
Создание нового антикорруцпионного органа при Генеральной прокуратуре связано с необходимостью:
1) соблюдения требований Конституции КР (согласно статье 104 прокуратура осуществляет надзор за точным и единообразным исполнением законов органами исполнительной власти, другими государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами – а как известно, субъектами коррупции как раз таки являются должностные лица органов власти и управления);
2) Согласно Закону Кыргызской Республики о ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 6 августа 2005 года № 128 ответственным государственным органом со стороны Кыргызской Республики по соблюдению Конвенции является Генеральная прокуратура.
В соответствии с Конвенцией ООН против коррупции антикоррупционный орган должен обладать необходимой самостоятельностью, с тем, чтобы он мог выполнять свои функции эффективно и в условиях свободы от любого ненадлежащего влияния. В его компетенцию должны входить разработка, проведение и координация государственной антикоррупционной политики, реализация мер, направленных на эффективное предупреждение коррупционных правонарушений, поддержка и развитие международного сотрудничества и технической помощи в противодействии коррупции, включая принятие мер по возвращению в страну коррупционных доходов.
Национальное агентство по противодействию коррупции может стать аналитическим центром, способным изучать, обобщать и распространять положительный опыт противодействия коррупции, разрабатывать и предлагать методику коррупционной профилактики, основанную на научных разработках, местном и зарубежном опыте, а также заниматься активной антикоррупционной агитацией, пропагандой, правовым просвещением населения.
Национальное агентство по противодействию коррупции должно обладать полномочиями вести собственные расследования с применением всего арсенала оперативно-розыскных средств; ходатайствовать перед вышестоящими государственными органами и органами местного самоуправления о прекращении полномочий должностных лиц, замешанных в коррупции; приостанавливать исполнение обязанностей государственными или муниципальными служащими на время проведения антикоррупционного расследования.
Агентство должно принимать и рассматривать все сообщения, в том числе анонимные, содержащие доказательную базу о любых случаях, которые могут быть квалифицированы как коррупционные преступления. В то же время во избежание возможных злоупотреблений необходимо детально проработать и законодательно утвердить задачи, функции и полномочия антикоррупционного органа.
Задача восьмая
Необходимо задействовать потенциал всего гражданского общества в деятельности государства по противодействию коррупции. Между тем со стороны государственных органов налицо недооценка роли гражданского общества в деле борьбы с коррупцией и даже некоторая «боязнь» от его активизации в этой сфере.
Так, еще в августе 2012 г. инициативная группа представителей гражданского общества обратилась в Аппарат Президента с обращением об объединении усилий государства и гражданского общества в области противодействия коррупции и предложила образовать Национальный Антикоррупционный Совет при Президенте Кыргызской Республики. К сожалению, тогда Секретариат Совета обороны вынес заключение о нецелесообразности создания создания консультативного органа по противодействию коррупции в форме Совета с участием представителей гражданского общества.
Между тем в Государственной стратегии антикоррупционной политики Кыргызской Республики, утвержденной Указом Президента от 2 февраля 2012 года № 26, особо подчеркивается, что «общественная поддержка является одним из ключевых элементов борьбы с коррупцией. В этой связи Стратегия считает одной из важнейших задач государственных органов «создание механизма координации антикоррупционных усилий государственных органов и институтов общества.»
Таким образом, вышеуказанные предложения общественной инициативной группы полностью соответствовали вышеуказанной задаче по созданию механизма координации антикоррупционных усилий государственных органов и институтов общества. Однако прошло уже почти 7 лет после утверждения Государственной стратегии антикоррупционной политики, а задача по созданию механизма координации антикоррупционных усилий государственных органов и институтов гражданского общества до настоящего времени не выполнена.
Настало время создать конкретный механизм координации антикоррупционной деятельности государственных органов и институтов гражданского общества путем образования платформы (площадки) для объединения усилий всех ветвей власти и общественности по противодействию коррупции. Указанную площадку целесообразно создать при главе государства: Общественный Антикоррупционный Совет при Президенте Кыргызской Республики – в качестве консультативного и совещательного органа, обеспечивающего взаимодействие деятельности государственных органов и гражданского общества по противодействию коррупции.
Создание этой общественной площадки по вопросам противодействия коррупции станет практическим инструментом сотрудничества между всеми ветвями власти, политическими партиями и гражданским обществом для достижения точки невозврата в непримиримой борьбе с коррупцией, которую объявил глава государства С.Жээнбеков.
Комментарии